<공공 갈등해결의 길(2)>핀란드의 원자력 시설 갈등관리 사례
<공공 갈등해결의 길(2)>핀란드의 원자력 시설 갈등관리 사례
  • 김시온
  • 승인 2017.02.23 11:35
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핀란드의 원자력 시설 현황 / 핀란드의 원자력 에너지 현황

 우리 사회 곳곳이 갈등으로 몸살을 앓고 있다. 최근 공공정책과 국책사업 과정에서도 각종 이해관계 대립을 겪으면서 난항에 부딪히는 경우가 증가하고 있다. 갈등을 줄이는 사회로 가기 위한 사회 전반의 노력과 역량이 시급하다. 는 에서 제공한 자료를 바탕으로 갈등해결의 역사와 경험이 풍부한 선진국에서는 정책 추진 과정에서 발생하는 갈등을 어떻게 풀고 있는지 심층 취재해보기로 한다. <편집자 주>


원자력 발전소는 후보지 선정에서부터 발전소 건설 후 운영, 노후 원전의 연장운전 또는 폐쇄, 방사성 폐기물의 보관 및 처리 등에 이르기까지 해당지역 주민, 중앙정부, 지방정부 시민단체 등 다양한 행위자들 사이에 첨예한 갈등이 빈번한 대표적인 위험시설이다(심준섭, 2009). 이로 인해 원자력 정책을 추진 중인 대부분 국가들에서 원자력 시설과 관련된 다양한 갈등과 그에 따른 막대한 사회경제적 비용이 발생되고 있다.


1986년 체르노빌 사고에 이어 2011년 3월의 일본 후쿠시마 원전 사고는 국내 원전의 안전성에 대한 논란과 불안감을 급격히 증폭시키는 촉매제가 되었고, 2016년 9월의 경주 지진은 또 다시 국내 원전의 안전성에 대한 심각한 우려와 사회적 갈등을 낳고 있다. 이처럼 국내외적인 사건들 속에서 우리나라의 원전 정책은 중대한 도전에 직면해 있다.


그 동안 경제성장과 에너지 안보차원에서 원자력 발전을 적극적으로 추진해왔던 정부로서는 원자력 정책의 추진과정에서 다양한 갈등을 어떻게 관리하고 사회적 수용성을 증진할 것인가가 매우 심각한 당면 과제로 남아있다. 과거 정부는 DAD 방식으로 원전 정책들을 추진해왔고, 정책과정은 대부분 비공개로 진행되었다. 이 과정에서 지역주민과 시민들의 참여는 상당히 제한된 수준에 머물렀다. 또한 이미 정책결정이 이루어진 이후에 사후적으로 공개되는 경우가 대부분이었다. 이러한 정부의 폐쇄적인 원자력 정책결정 프로세스는 원전에 대한 사회적 수용성 제고로 이어지기 보다는 오히려 격렬한 반대와 갈등을 불러오는 경우가 빈번하였다(심준섭, 2009).


최근 뉴거버넌스(new governance) 패러다임 하에서 정책에 대한 시민 참여가 적극적으로 확대되면서 정책과정에서의 갈등은 더욱 빈번해 지고 있다. 따라서 정책과정의 핵심은 어떻게 성공적으로 갈등을 관리하느냐에 달려있다고 해도 과언은 아니다. 마찬가지로, 원자력 정책에서도 시민참여를 기반으로 하는 민주적 거버넌스의 중요성이 부각되고 있다. 그러나 다양한 행위자들의 원자력 정책 참여는 필연적으로 프레임의 충돌과 갈등으로 이어지게 마련이다(심준섭·김지수, 2015, 2011).


이러한 측면에서 참여의 의사결정을 기반으로 하는 북유럽 국가인 핀란드의 원전 정책 추진과정에서의 성공적인 갈등관리는 우리나라에 시사 하는 바가 매우 크다. 특히 핀란드는 우리나라처럼 천연자원이 부족한 국가이다. 전기 에너지의 상당부분을 수력에 의존해온 국가로서, 전기 에너지의 20% 정도를 수입에 의존하고 있는 상황이다. 또한 부족한 에너지를 원자력과 재생에너지에 의존하고 있다. 이처럼 핀란드는 우리나라와 비슷한 에너지 환경을 가진 나라이다.


반면, 우리나라와 두드러지게 다른 점은 원자력에 대한 국민적 지지도가 상당히 높다는 점이다. 핀란드는 원자력에 대한 사회적 수용성이 높은 반면 갈등이 적은 대표적인 나라로서, 원자력에 대한 높은 지지도는 ‘핀란드식 예외주의(Finnish exceptionalism)’로도 불리고 있다(Ylönen et al., 2015). 특히, 핀란드는 최근 신규 원전 건설과 사용후 핵연료 처분장 건설 추진과정에서 “입지 연착륙(smooth siting)“의 대표적인 성공사례로 평가된다(Strauss, 2010).


이처럼 원자력 시설의 입지 연착륙이 가능했던 배경에는 정부에 대한 높은 신뢰를 바탕으로 원자력 관련 시설에 대한 엄격한 안전규제, 투명한 원전 운영, 적극적인 시민참여 등이 자리하고 있다. 본 사례 연구의 목적은 주요 원전 국가인 핀란드의 원자력 관련 시설 건설과정에서의 갈등관리 노력들을 살펴보고, 국내 원자력 정책과정에서의 성공적인 갈등관리를 위한 시사점을 도출하는데 있다.


핀란드의 원자력 시설 현황 / 핀란드의 원자력 에너지 현황


핀란드는 연간 70억 kwh의 전기를 생산하며, 발전 연료의 대부분은 석탄과 가스로 러시아와 폴란드에서 수입하고 있다. 2014년의 경우 전기 생산은 총 68TWh이며, 이 가운데 원자력이 23.6TWh, 석탄과 가스가 18TWh, 수력 13.4TWh, 재생에너지 11.7TWh 순으로 비중이 높다. 핀란드는 국민 1인당 전기 소비가 매우 높은 나라이기도 하다. 그 결과 전기의 20% 정도를 수입에 의존하고 있는 상황이다.

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핀란드는 북유럽 스칸디나비아 반도에 위치한 국가로서 강수량이 부족한 연도일수록 수력발전량이 급감하는 특성이 있다. 이로 인해 Olkiluoto 원전이 가동되기 전까지는 전력이 매우 부족하였다. 2009년에서 2011년까지 수입 전력의 2/3는 러시아로부터 수입되었으나, 스웨덴과의 고압선로(HVDC)가 연결된 이후, 수입하는 전기의 대부분을 스웨덴에 의존하고 있다.


핀란드는 현재 4기의 원전을 가동 중이며, 국가 전력의 30%를 원자력 발전에서 얻고 있다. 또한 현재 원전 1기를 추가로 건설 중이며, 또 다른 1기는 건설을 계획 중이다. 또한 방사성 폐기물의 처리가 매우 우수한 국가이기도 하다.

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핀란드에서 현재 가동 중인 4기의 원전은 세계적으로 가장 효율적인 원전으로 평가된다. 2기의 반응로는 스웨덴 Asea Atom사가 제작한 것으로 Teollisuuuden Voima Oy(TVO)에 의해 운영되고 있다. 또 다른 2기의 반응로는 러시아 모델의 변형(VVER)으로 Fortum에서 운영하고 있다. 핀란드의 원자로는 최초 건설 당시 예상되었던 폐로시기를 넘겨 연장 운영되고 있는 점이 특징이다. TVO의 Olkiluoto 1호기와 2호기는 품질을 개량하여 당초 설계용량보다 30년 후 더 많은 전기를 생산하고 있으며, 원자로의 수명 역시 60년으로 연장되었다. 이들 원전은 매 10년마다 안전성 평가를 받고 있다. Fortum이 운영 중인 Loviisa 원전 역시 품질 개량이 이루어진 결과, 수명이 50년으로 연장되었다. 2007년 핀란드 방사능 및 원자력안전청(Radiation and Nuclear Safety Authority: STUK)에서 20년 연장 사용 승인이 이루어졌다. 2015년에 이어 2023년 안전성 검사를 받도록 되었다.

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핀란드의 원전 건설은 여기에 그치지 않았다. 1993년 핀란드 의회는 투표를 통해 5번째 원자로의 건설을 부결하였으나, 2002년에는 다시 승인하였고, 그에 따라 현재 Olkilutoto 3 원전의 건설이 진행 중이다. 이 원전은 2018년 12월 상업운전이 예정되어 있다. 천연가스 사용을 지지하는 시각도 있었으나, 핀란드 정부의 원전 건설안 추진은 원전이 CO2 감축에 기여한다는 기후정책에 근거한 것이었다. 2003년 10월 5번째 원자로의 입지는 TVO의 Olkiluoto로 정해졌다. Olkiluoto에는 이미 2기의 원전이 가동 중이었으며, 따라서 추가로 1기 건설이 확정된 것이다.


2007년 TVO와 Fortum은 Olkiluoto와 Loviisa에서 각각 새로운 원전 건설을 위한 환경영향평가를 시작하였다. 2007년 6월 67개 에너지 기업들로 구성된 컨소시엄은 Fennovoima Oy라는 기업을 설립하고 신규원전 건설 계획을 발표하였다. 2009년 1월 Fennovoima는 정부에 사업신청을 제출하였고, 2010년 5월 정부의 승인이 이루어졌다. Fennovoima는 3곳의 원전 후보지들을 발표하였으나, 이후 Loviisa는 후보지에서 제외되었다. 환경부는 토지사용계획을 승인하였고, 최종적으로 원전은 Hannikivi 반도에 건설이 계획되었다. Hannikivi 1호기는 2018년 건설을 시작하여, 2024년 가동이 예정되어 있다.


원자력 폐기물의 관리 현황


최초 핀란드는 가능하다면 사용연료의 수출을 추진하되, 계획대로 되지 않을 경우 재처리한다는 입장이었다. 그러나 1980년대 초 원전 폐기물 정책은 폐기물의 심지층처분(deep geological disposal)으로 전환되었다. 핀란드에서 전력회사들은 안전한 방사성 폐기물관리에 대한 책임을 지고 있으며, 전력생산 면허갱신은 방사성 폐기물관리 능력의 입증을 전제로 하고 있다.


핀란드의 원전폐기물 처리 계획은 4기의 원전이 상업운전을 시작한 직후 인 1983년에 시작되었다. 원전의 가동과 동시에 폐기물 처리방안이 함께 논의되었던 것이다. 1987년 원자력에너지법(Nuclear energy Act)은 무역산업부 산하에 원자력 폐기물 관리기금(nuclear waste management fund)을 설치·운영하도록 하였다. 1994년 원자력 폐기물이 핀란드 자국 내에서만 처분되도록 하는 법 개정이 이루어졌다. 이에 따라 TVO와 Fortum의 합자기업인 Posiva가 1995년 설립되었다. 이후 Posiva는 사용후 핵연료의 최종 처분을 담당하고 있다.


1983년의 사용후 핵연료 정책에 따라 사용후 핵연료 처분장(고준위 방폐장) 선정과 환경영향평가가 실시되었다. Posiva는 4곳의 후보지들에 대한 정밀조사를 실시하였고, 4곳 후보지 모두 기술적으로 안전한 것으로 판명되었다. 따라서 4곳 모두에 대해 환경영향평가가 실시되었다. 1999년 Posiva는 최종 처분시설을 결정하기 위한 예비허가를(decision-in-principle)을 신청하였고, 그 결과 Eurajoki로 결정되었다. 2001년 예비허가에 대한 의회의 승인이 이루어졌다. 그 결과 2001년 Olkiluoto섬이 고준위 방폐장의 최종 입지로 결정되었다. 정부의 입지결정 결과에 대해 해당 지자체인 Eurajoki 의회는 강력한 지지의사를 표명하였다. 그에 따라 세계 최초의 고준위핵폐물 처분장의 건설이 가시화되었다.


현재 핀란드는 Eurajoki 지역 Olkiluoto섬에 Onkalo로 불리는 처분장 건설을 추진하고 있다. Onkalo는 밀폐된 사용후 핵연료와 해체 원전 폐기물의 처분을 위한 심지층처분장이다. 이 심지층처분장은 안전성을 확보하기 위해 400미터 깊이의 2억년 이상 오래된 화성암층에 건설된다. 향후 2020년까지는 처분장 사용허가 신청이 이루어지고, 2023년부터 100년 정도 운영할 계획이다. Onkalo는 사용후 핵연료의 방사선이 자연 상태 수준으로 반감되기까지 10만년 동안 폐기물을 보관할 예정이다.


당초 원전에서 발생되는 사용후 핵연료를 저장하기 위한 Onkalo는 6,500톤의 처리용량으로 설계되었으나, 이후 방사능 및 원자력 안전청(STUK)는 12,000톤까지 처리용량을 증설한다는 Posiva의 계획을 승인하였다. 핀란드 정부는 2120년경 모든 사용후 핵연료 처분이 완료된 후 처분장 입구를 완전히 밀봉한다는 계획이다.


그러나 향후 Fennovoima 신규원전에서 발생되는 사용후 핵연료는 이 처분장에서 처리되지 않을 계획이었지만, 그로 인한 정부와 Posiva의 갈등도 발생하였다. 2016년 경제부 장관은 TVO와 Fennovoima간에 합의를 이룰 것을 권고하였다. 2016년 6월 Fennovoima는 Posiva와 Onkalo 처분장의 공동사용 합의에 실패하면서 자체 사용후 핵연료 처분장 건설계획을 발표하였다. 또한 원자로 해체는 TVO와 Fortum 두 기업이 각자 책임지도록 하였고, 해체계획은 매 5년마다 갱신되고 있다. 2014년 말 원전 생산 전기에 부과되는 국가 원자력 폐기물 관리기금은 2.38억 파운드에 이르고 있다.


Olkiluoto의 사용연료 저장시설(surface pool storage)은 1987년 가동을 시작하였다. KPA 시설은 1,270톤의 저장 용량을 보유하고 있으며, 심지층처분이 이루어질 때까지 50년 동안 사용연료를 저장하도록 설계되었다. Loviisa의 저장시설은 러시아와의 계약이 만료됨에 따라 2000년부터 가동이 시작되었다.


TVO와 Fortum은 중저준위 폐기물의 관리와 처리에 대한 책임을 지고 있다. Olkiluoto의 중저준위 폐기물 지하 처분장은 1992년 가동이 시작되었다. 이 처분장은 해체 원전의 폐기물까지도 처분이 가능하도록 설계되었다. Loviisa에도 유사 시설이 있으며 1997년 가동을 시작하였다.


원자력의 안전 규제


1987년 원자력에너지법(Nuclear Energy Act)에 따라 무역·산업부(Ministry of Trade and Industry)는 원자력발전소 운영과 폐기물 처리에 대한 감독을 책임지고 있다. 방사능보호 자문위원회(Advisory Committee on Radiation Protection)와 원자력 에너지 자문위원회(Advisory Committee on Nuclear Energy)가 안전규제를 지원하는 기관들이다.


사회업무·보건성(Ministry of Social Affairs and Health) 산하 방사능 및 원자력안전청(Radiation and Nuclear Safety Authority)은 원자력의 규제, 감독, 및 허가에 대한 조언을 책임지고 있다. 이 위원회는 내각(Council of State)에 소속되어 원자력 시설에 대한 허가를 담당한다. 위원회 산하에는 원자력 안전자문위원회(Advisory Committee on Nuclear Safety)가 운영되고 있다.


시민들의 원자력 지지도


2010년 1월 TNS 갤럽 서베이에 따르면 응답자들의 48%는 원자력에 대해 긍정적인 시각을 지닌 것으로 나타났으며, 17%만이 부정적인 입장을 보였다(WNA, 2016). 특히 15-24세 연령층에서 원자력에 대한 지지도가 가장 높게 나타났다. 2014년 실시된 갤럽조사에서도 응답자의 41%는 원자력에 대해 긍정적인 태도를 보였으며, 24%만이 부정적인 태도를 보였다.


특히, Phyajoki 지역의 Hanhkivi 신규 원전 건설과 관련하여, Phyajoki 주민의 51%는 신규 원전을 찬성하는 입장이었으며, 38%는 반대 입장을 보였다. 2012년 2월 신규 원전 후보지가 결정된 직후 실시된 조사에서도 응답자의 69%는 찬성입장을 보였다. 이처럼 2011년 3월의 후쿠시마 원전사고에도 불구하고, 핀란드 국민의 원자력에 대한 높은 지지도는 별다른 변화를 보이지 않았다.


핀란드의 원자력 시설 갈등관리 사례 / Hannikivi 원전 건설 갈등관리 사례


핀란드 역시 원자력 국가로서 원자력 발전소 건설과정에서의 사회 갈등을 피해가기는 어려웠다. 그럼에도 불구하고 핀란드에서는 원전 건설 과정에서 갈등이 성공적으로 관리되었다. 이하에서는 Hannikivi 1 원전 건설 과정에서의 갈등관리 성공사례를 분석하였다.


핀란드에서 원자력 시설의 설치와 운영은 원자력 에너지법(Nuclear Energy Act)에 따라 크게 환경영향평가, 예비허가, 건설허가, 운전허가의 4단계로 진행된다. 원자력 에너지법에 따라 원전 사업자는 환경영향평가를 실시해야만 한다. 원전 사업자는 예비허가 신청서에 반드시 환경영향평가 보고서를 첨부하여 정부에 제출해야 한다. 이후 정부는 원자력 시설의 설치여부에 대한 원칙적 판단을 담은 예비허가(decision-in-principle)를 내리고 국회의 승인을 거치게 된다. 예비허가 절차에는 입지 후보지역 지자체의 동의가 필수적이다. 예비허가가 내려지면, 원전 사업자는 정부에 원자력 시설 건설 허가를 신청한다. 방사능 및 원자력 안전청(STUK)은 안전성 검토를 실시하고, 이를 토대로 정부는 최종 허가 여부를 결정한다. 원전 시설의 건설이 끝나면, 원전 사업자는 정부에 원전 시설의 운영을 위한 허가를 신청한다. 방사능 및 원자력 안전청(STUK)은 안전성 검사를 실시하고, 이를 토대로 정부는 허가를 결정한다.

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이러한 원전 건설 추진절차에 따라, 2007년 6월 에너지 기업 컨소시엄인 Fennovoima는 신규원전 건설 계획을 발표하고, 원전 입지가 지역에 미치는 긍정적인 효과를 홍보하였다. 특히, Fennovoima는 신규원전이 핀란드 에너지 시장의 활성화에 크게 기여할 것이라는 점을 강조하였다. 또한 Fennovoima는 원전 입지가 지역주민 고용 촉진, 지방세 증가 등 지자체의 재정자립 및 지역경제 활성화를 촉진한다는 점을 부각시켰다. 특히, 지역경제 효과를 구체적인 수치로 제시함으로써 지자체들로 하여금 원전을 유치하도록 유도하였다. 이러한 노력으로 지자체들은 원전 유치에 긍정적인 입장을 보였다.

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2008년 Fennovoima는 Pyhäjoki, Simo, Ruotsinpyhtää 3곳의 원전 후보지들을 대상으로 환경영향평가를 실시하였다. 이후 2009년 1월 정부에 사업신청을 제출하였다. 2010년 5월 핀란드 정부는 1,800MW의 원자력 시설 건설을 위한 예비허가(decision-in-principle)를 내렸다. 정부가 예비허가를 내리기 전에 입지 지역 지방의회의 동의가 필수적인 절차이다. 3개 지자체의 지방의회는 입지 후보지 선정을 승인하였다. Pyhäjoki, Simo에서는 지방의회의 승인에 대한 반발이 없었으나, Ruotsinpyhtää에서는 지방의회의 결정에 반발하여 반대 시민단체의 무효 소송이 제기되었다. 이 과정에서 원전 사업자인 Fennovoima는 소송이 제기된 Ruotsinpyhtää를 후보지역에서 제외하였다.


2011년 최종적으로 북부 핀란드의 Pyhäjoki 지역의 Hannikivi가 후보지로 결정되었다. 이후 발전소 용량이 1,200MW로 변경되면서, 2014녀까지 환경영향평가가 다시 실시되었다. 핀란드 의회는 2014년 사업계획을 투표를 통해 통과시켰고, 2015년 6월 정부에 건설허가 신청서가 제출되었다. 2017년까지는 정부의 허가가 날 것으로 예상된다. 최종적으로 정부의 건설허가가 나게 되면 Hannikivi 1호기는 2018년 착공하여, 2024년 상업운전을 시작할 계획이다.


Hannikivi는 Olkiluoto나 Loviisa와는 달리 기존에 원전이 없었으며, 새롭게 원전 후보지로 결정된 곳이다. 따라서 기존 원전 지역에 추가로 원전이 입지하는 경우에 비해 심각한 갈등에 직면할 수밖에 없었다. 특히, 2007년 설립된 Pro Hanhikivi 등 시민단체의 원전 반대 활동이 지금까지도 지속되고 있다. 이들의 반대 활동에도 불구하고 여전히 대다수 핀란드 국민들은 원자력 발전에 대해 긍정적인 입장을 보이고 있다. 핀란드 정부는 이처럼 신규 원전에 대한 논의에 적극적으로 시민, 전문가, 지자체(특히, 지방의회)들을 참여시킴으로써 의사결정의 정당성을 확보할 수 있었다(Strauss, 2010). <그림 5>에서 보듯이, Pyhäjoki 지역 주민의 신규원전 지지도는 점차 증가하는 추세를 보이고 있으며, 2015년 12월 조사에서는 응답자의 68%가 Hannikivi 원전의 건설을 찬성하는 것으로 나타났다.


Onkalo 고준위 방폐장 갈등관리 사례


스웨덴과 핀란드는 성공적으로 사용후 핵연료 처분장(고준위 방폐장) 입지를 결정한 첫 번째 민주주의 국가들로 평가된다. 현재 핀란드는 사용후 핵연료의 최종 처분장 건설을 준비하고 있다. 그러나 핀란드 역시 환경단체와 시민단체의 반핵운동을 경험하였다.


핀란드의 원전폐기물 처리 계획은 4기의 원전이 상업운전을 시작한 직후 인 1983년에 시작되었다. 원전의 가동과 동시에 폐기물 처리방안이 함께 논의되었던 것이다.


1994년 원자력 폐기물이 핀란드 국내에서만 처분되도록 하는 법 개정이 이루어졌고, 이에 따라 1995년 사용후 핵연료의 최종 처분을 담당하게 될 TVO와 Fortum의 합자기업인 Posiva가 설립되었다.


이후 Posiva는 4곳의 방폐장 후보지들에 대한 정밀조사를 실시하였고, 4곳 후보지의 기술적 안전성은 문제가 없다는 결과를 제시하였다. 1999년 Posiva는 최종 처분시설을 결정하기 위한 예비허가를 받았고, 그 결과 2011년 Eurajoki 지역의 Olkiluoto섬이 세계 최초로 고준위 방폐장의 최종 입지로 결정되었다.


현재 핀란드는 Eurajoki 지역 Olkiluoto섬 지하암반 지대에 Onkalo로 불리는 처분장 건설을 추진하고 있다. Posiva는 Olkiluoto와 Loviisa에서 발생되는 사용후 핵연료의 최종 처분장 건설허가를 신청을 하였다. 방사능 및 원자력안전청(STUK)는 계획을 검토하였고, 핀란드 정부에 2015년 2월까지 승인할 것을 권고하였다. 2015년 11월 고준위 방폐장 건설허가가 이루어졌고, 처분장 건설은 2016년 착공을 앞두고 있다. 사용후핵연료 처분장 건설계획 수립에서 최종 허가가 이루어지기까지 32년이 걸렸다. 향후 2020년까지는 처분장 사용허가 신청이 이루어지고, 2023년부터 100년 정도 가동이 계획되어 있다.


방폐장 건설 추진 과정에서 갈등관리를 위해, 원자력 안전규제 기관인 방사능 및 원자력안전청(STUK)은 지역 주민들을 대상으로 시설과 관련하여 투명하게 정보를 제공하며, 지역주민들에 대한 강의나 워크숍을 주관하였다. 특히, 방사능 및 원자력안전청(STUK)은 잘못된 정보의 무분별한 생산으로 인한 갈등을 최소화하기 위해 정보간 비교가 가능하도록 하였다(한국행정연구원, 2012). 또한 핀란드 정부는 전문가들을 활용하여 원자력, 방사성 폐기물 등에 대한 시민들의 질문에 답변하도록 함으로써, 정부에 대한 신뢰도를 제고할 수 있었다(한국행정연구원, 2012). 한편, 방폐장 사업자인 Posiva는 방폐장 시설, 폐기물 운송 시설 등에 주민을 초청하여 공개적으로 설명하고, 환경영향평가에 대한 설명회도 개최하였다. 이와 함께, Posiva는 지역 고등학교를 방문해 원자력과 관련한 강연 및 홍보를 적극적으로 실시하였다(한국행정연구원, 2012).


국내 원자력 시설 갈등관리에 대한 시사점 / 엄격한 원자력 안전 및 규제 노력


핀란드에서 원자력의 사회적 수용성이 매우 높은 이유는 핀란드 정부의 철저한 안전성 확보 노력에서 찾을 수 있다. 핀란드 방사능 및 원자력안전청(STUK)은 원전 건설 및 운영에 대한 철저한 안전 규제와 감독을 실시하고 있다. 특히, 방사능 및 원자력안전청(STUK)은 예비허가 단계에서의 사전 안전성 평가, 건설허가 단계에서의 안전성 검토, 운전허가 단계에서의 안전성 조사 등을 주관하고 있다. 또한 모든 단계에서 지역주민들의 안전 요구도 최대한 반영함으로써 원자력 시설에 대한 투명하고 철저한 안전규제가 가능하도록 하고 있다. 핀란드 국민들은 방사능 및 원자력안전청(STUK)에 대해 높은 신뢰를 보이고 있다. 특히, 지자체들은 방사능 및 원자력안전청(STUK)을 정부, 기업, 정치권의 영향을 받지 않는 독립된 기관으로 지방정부와도 적극적으로 커뮤니케이션하는 기관으로 평가하고 있다(한국행정연구원, 2012).


또한 주목할 점은 핀란드 정부가 세계의 저명한 언어학자들과 심리학자들 초청하여, 일만 년 후 후손들에게 “이곳에 사용후 핵연료가 저장되어 있으니 주의하라”는 표시를 어떻게 해야 할지를 논의하겠다는 것이다. 이처럼 핀란드는 단순히 원전을 건설하고 운영하는데 국한되는 것이 아니라, 원자력 폐기물의 처리가 미래 세대에 어떤 영향을 미칠 것인가를 심각하게 고려하고 있다. 미래 세대의 안전까지도 고려대상이 되고 있는 점은 본받을 만하다.


정부에 대한 높은 신뢰


핀란드는 노르웨이, 스웨덴 등 스칸디나비아 국가들과 마찬가지로 정부에 대한 신뢰도가 매우 높은 수준이다. 이러한 높은 정부신뢰는 원자력 정책에 대한 신뢰로 이어지고 있다. 2014년 OECD 발표에 따르면 핀란드는 정부에 대한 신뢰가 12번째로 높은 국가로 나타났다(OECD, 2015). 또한 2014년 정부 부패 지수(Corruption Perceptions Index 서)에서 핀란드는 175개국 중 3번째로 부패가 적은 깨끗한 나라로 평가되었다. 이러한 핀란드 정부의 반부패 노력은 정부에 대한 국민들의 신뢰를 강화하는 토양이 되고 있다. 높은 정부 신뢰 위에서 추진되는 핀란드 정부의 원자력 관련 정책들은 높은 사회적 수용성으로 이어지고 있다.


또한 주목할 점은 핀란드는 정부의 갈등관리 시스템에 대한 국민들의 신뢰 역시 높다는 점이다. 실제로 2011년 OECD 발표에 따르면 정부가 갈등을 효과적으로 관리하는 수준을 보여주는 ‘사회갈등 관리지수’에서 3위를 차지하였다. 2016년 현대경제연구원의 보고에 따르면 OECD 국가 중 가장 낮은 사회갈등 지수를 보였다(현대경제연구원, 2016).


다양한 시민참여 기제의 구축


정책과정에 대한 광범위한 시민참여는 민주국가에서 의사결정의 정당성 저하 문제를 해결하는 대안으로 평가된다. 핀란드의 에너지 프로젝트의 기획과 허가 절차들은 위험 의사결정과 의사결정자에 대한 신뢰를 구축하기 위해서는 “향상된 민주주주의(enhanced democracy)”의 요구를 충족시켜야 한다는 시각에서 시민참여를 보장하고 있다(Strauss, 2010). 핀란드는 이러한 시민참여 원칙을 뒷받침하기 위한 다양한 법적 장치들을 마련하고 있다. 이러한 제도적 장치들은 시민들에 대한 의견수렴을 의무화하고 있다. 대표적으로, 원자력 에너지법(Nuclear Energy Act)과 환경영향평가 절차법(EIA Procedure Act)에서는, 원자력 시설의 입지 결정 프로세스를 환경영향평가의 제출에서부터 시작되도록 규정하고 있다. 환경영향평가 결과는 대중들에게 공개가 의무화되어 있다. 또한 환경영향평가 보고서는 해당 후보지역에서 공청회(public hearing)를 거쳐야 한다. 이러한 절차들을 통해 다양한 국민, 전문가 그룹이 정부에 의견을 제시할 수 있도록 하고 있다. 이처럼 여러 단계를 거치도록 하는 시민참여의 제도적 장치들은 핀란드에서 신규원전 건설과 사용후 핵연료 처분장에 대한 최근의 정책결정에서 “입지 연착륙(smooth siting)”이 가능하도록 만들었다.


또한 적극적인 시민참여의 역사적 배경에는 스칸디나비아 국가들의 의원내각제와 지방자치 전통이 자리하고 있다. 핀란드는 스웨덴, 노르웨이와 마찬가지로 의원내각제를 채택하고 있으며 정당간 연립정부가 내각을 구성하고 있다. 이러한 특성으로 인해 정책 결정과정에서 다양한 이해관계가 반영될 수 있도록 하고 있다(Teräväinen et al., 2011). 특히, 2003년 핀란드 정부는 시민 참여 정책 프로그램(Citizen Participation Policy Programme)을 국가적인 프로젝트로 추진하였다. 이 프로그램은 중앙 및 지방정부에서 보다 수평적인 정책결정을 위한 의제선정과 정책대안에 초점을 맞추었으며, 2007년까지 계속되었다 (Holkeri, 2009).


이처럼 강력한 지방자치 전통은 원자력 정책에도 그대로 반영되었다. 특히, 핀란드는 원전 후보지 선정 및 건설과정에서 지방자치단체 특히 지방의회에게 강력한 의사결정권을 부여하고 있다. 지방의회의 승인이 없이는 원자력 발전소 건설이 불가능하도록 하고 있다. 또한 지방의회는 예비허가 단계에서 승인을 거부할 수 있다. 이처럼 핀란드에서는 지자체에 강력한 거부권을 부여함으로써 정부가 일방적으로 원자력 시설 입지를 추진하는 것이 불가능하도록 하고 있다. 그 결과, 원자력 시설 입지 갈등이 크게 증폭된 사례를 찾아보기 어렵다.


원자력 시설 입지 지역에 대한 금전적 보상이 아닌 지역경제 지원 정책


핀란드에서는 원자력 시설 입지에 따른 주민들에 대한 직접적인 금전적 보상이 전혀 없다. 반면, 간접적으로 지방세수 증대, 사회간접시설 투자, 지역주민 고용 등 지역경제 유발효과가 발생하도록 하고 있다(한국행정연구원, 2012). 특히, 시설 입지 지자체는 직접적인 보상이 주어지는 경우 부정부패가 발생될 수도 있다는 입장이다(한국행정연구원, 2012).


반면, 우리나라의 경우 ‘발전소 주변지역 지원에 관한 법률’에 따라 지역에 대한 다양한 사업들이 보상 차원에서 실시되고 있다. 문제는 이러한 사업들이 피해보상의 관점에서 추진되고 있다는 점이다. 즉, 피해보상의 관점에서 접근함으로써, 원전 시설은 혜택을 주지 못하는 비선호 위험시설로만 정의될 뿐이다. 그 결과, 위험시설 주변에 거주하는 주민들은 당연히 직접적인 보상을 받아야 한다는 시각을 갖고 있다. 이러한 님비시설에 따른 피해보상적 시각은 정부-주민, 사업자-주민 등의 갈등을 유발하는 주된 요인으로 작용하고 있다. 향후 우리나라도 원전 입지 정책이 지역주민들에 대한 직접적인 보상보다는 고용촉진, 지방세수 증대, 지역경제 활성화 등의 간접적인 지원으로 프레임이 전환될 필요가 있다.


<결 론>


현재 정부는 24기의 원전을 가동 중이며, 6기의 원전을 신규 건설 중이다. 이와 함께 4기를 추가로 건설할 예정이다. 또한 방사성 폐기물 처리를 위해 경주에는 2015년부터 중·저준위 폐기물 처리장을 가동 중이다. 이러한 상황에서 2016년 7월 정부는 ‘고준위 방폐물 관리 기본계획’을 발표하였다. 12년 내에 후보지를 선정하고, 후보지가 결정되면 공사를 시작해 중간저장시설은 2035년부터, 영구처분시설은 2053년부터 가동할 계획이다.


이처럼 원전 건설과 고준위 방사성 폐기물 처리장 건설을 둘러싼 갈등은 향후 크게 증폭될 것으로 예상된다. 특히, 최근 월성원전 및 중·저준위 방폐장과 지리적으로 매우 가까운 경주 인근 지진으로 인해 원자력의 위험성은 더욱 부각되는 반면 사회적 수용성은 크게 저하되고 있다.


이러한 상황에서 핀란드의 원자력 정책 프로세스는 국내 원자력 정책에 시사하는 바가 매우 크다. 특히, 원전 및 방사성 폐기물 처리장의 입지, 운영 등에 대한 투명한 정보공개, 엄격한 원자력 안전 및 규제 조치, 지방자치단체의 의사결정 권한, 정부에 대한 높은 신뢰, 다양한 시민참여 기제 등은 핀란드에서 원자력 관련 갈등을 최소화하는 핵심적인 요인으로 작용하고 있다.


<참고문헌>


김지수·심준섭(2011). 투명성이 원자력발전소 운영기관에 대한 신뢰를 매개로 정책수용성에 미치는 영향, 정책분석평가학회보, 21(3): 87-116.

심준섭(2015). 원자력 신뢰의 다차원성 측정. 한국사회와 행정연구. 26(3): 201-226.

심준섭(2009). 원자력 발전에 대한 신뢰, 인식된 위험과 혜택 그리고 수용성, 한국정책학회보, 18(4): 93-122

심준섭·김지수(2015). PLS 구조방정식을 활용한 갈등프레임 분석. 정책분석평가학회보. 25(4): 1-27.

심준섭(2011). 갈등프레임이 갈등관리 방안에 대한 선호에 미치는 영향, 한국행정연구, 20(4): 31-62.

심준섭·김지수(2011). 원자력발전소 주변 지역주민의 갈등 프레임 분석: 후쿠시마 원전사고의 영향을 중심으로, 행정행정학보, 45(3): 173-202.

한국행정연구원(2012). 비선호시설 입지갈등 관련 해외사례 연구: 스웨덴, 핀란드 방폐장 사례.

현대경제연구원(2016). 새로운 경제시스템 창출을 위한 경제주평. 718: 16-45.

Holkeri, K. (2009). The citizen participation policy programme, Finland, in OECD, Focus on Citizens: Public Engagement for Better Policy and Services, OECD Publishing.

IAEA. (2016). Country Nuclear Power Profiles. (http://www-pub.iaea.org /MTCD/Publications/PDF/CNPP2011_CD/countryprofiles/Finland/Finland2011.htm

OECD. (2015). Trust in Government. (http://www.oecd-ilibrary.org/ governance/government-at-a-glance-2015/trust-in-government_gov_glance-2015-50-en)

Strauss, H. (2010). “Involving the Finnish public in nuclear facility licensing: participatory democracy and industrial bias.” Journal of Integrative Environmental Sciences 7(3), pp. 211-228.

Teräväinen, T., Lehtonen, M., & Martiskainen, M. 2011. “Climate change, energy security, and risk—debating nuclear new build in Finland, France and the U.K.” Energy Policy 39(6), pp. 3434-3442.

World Nuclear Association. (2016). Nuclear Power in Finland. (http://www.world-nuclear.org/information-library/country-profiles/countries-a-f/finland.aspx

Ylönen, M., Litmanen, T., Kojo, M., & Lindell, P. (2015). “The (de) politicisation of nuclear power: The Finnish discussion after Fukushima.” Public Understanding of Science: 1-15.


심준섭(중앙대 공공인재학부) jsshim@cau.ac.kr



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